I. SỰ XUẤT HIỆN VÀ VAI TRÒ CỦA TÒA HÀNH CHÍNH

1. Tòa hành chính - kênh giám sát cơ quan quản lý nhà nước từ bên ngoài.

Ở nước ta, hình thức kiểm tra từ bên trong hệ thống cơ quan hành chính là chủ yếu và kéo dài nhiều thập kỉ. Tuy nhiên, ở nước ta cũng sớm xuất hiện một hình thức kiểm tra từ bên ngoài (từ khi có sắc luật 04 về bầu cử Hội đồng nhân dân năm 1957), đó là việc tòa án có thể giải quyết khiếu kiện về danh sách cử tri nếu người khiếu kiện không đồng ý với việc giải quyết của cơ quan lập danh sách cử tri. Sau đó năm 1989 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án dân sự đã trao cho tòa dân sự thẩm quyền xét xử cả các tranh chấp về lập danh sách cử tri, hộ tịch, lao động…. Đó là một số tranh chấp hành chính liên quan chặt chẽ đến các quyền cơ bản của công dân, được giải quyết theo trình tự tư pháp dân sự. Tuy nhiên, tòa án hầu như rất ít giải quyết các loại tranh chấp này. Đầu những năm 90, ở nước ta, khái niệm tài phán hành chính đã được bàn nhiều và người ta thấy không thể không thiết lập một cơ quan chuyên xét xử, giải quyết các tranh chấp hành chính bởi đó là hình thức phán xét theo thủ tục tư pháp, sẽ chặt chẽ, công khai, từ bên ngoài các cơ quan quản lý hành chính, do vậy sẽ bảo đảm đánh giá khách quan hơn tính hợp pháp của các phán xét quyết định, hành vi quản lý bị khiếu kiện, có thêm một trình tự giải quyết các tranh chấp hành chính ngày càng tăng nhanh của thực tiễn “mở cửa”.

Năm 1996, Luật tổ chức tòa án nhân dân sửa đổi đã đánh dấu mốc lớn, đó là sự hình thành các tòa hành chính và việc xét xử các vụ án hành chính trong tòa án nhân dân – một thiết chế thể hiện sự mở rộng dân chủ bảo vệ hữu hiệu quyền hợp pháp của công dân trong mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân.

Tuy nhiên, các tòa hành chính chỉ được giới hạn, xét xử đối với quyết định, hành vi hành chính cá biệt đụng chạm tới người dân, chứ chưa phán xét tính hợp pháp của các văn bản pháp quy của cơ quan hành chính chưa thực sự đảm bảo công lý hành chính, ngay cả các quyết định, hành vi hành chính cá biệt cũng không phải tất cả đều thuộc thẩm quyền của tòa án, hoặc được tòa án thụ lý, xét xử, khi bị khiếu kiện.

Tuy vậy, hơn mười năm qua, kênh giám sát từ bên ngoài các cơ quan hành chính thông qua việc xét xử các vụ án hành chính đã khẳng định vai trò quan trọng của nó.

Tuy nhiên, trước yêu cầu rất bức xúc của tình hình khiếu nại tố cáo và trước yêu cầu đổi mới và hội nhập, hiện nay khái niệm và mô hình tài phán hành chính lại được đặt ra. Điều này liệu có góp phần đảm bảo hơn công lý‎ hành chính không?

2. Đặc trưng của tranh chấp hành chính và việc giải quyết tranh chấp hành chính

Trong tranh chấp hành chính một bên là cá nhân hoặc tổ chức, còn bên kia bị kiện là cơ quan nhà nước - đã có quyết định, hành vi hành chính cụ thể.
Thủ tục khởi kiện: rất khác với thủ tục dân sự, hình sự… Người khởi kiện trước khi kiện ra tòa hành chính cần phải qua một thủ tục là đã khiếu nại tại chính cơ quan đã ra quyết định hành chính, hành vi hành chính lần đầu.
Khi có đơn kiện tại tòa hành chính, ở cấp sơ thẩm, thì tòa này phải xác minh rõ có thuộc thẩm quyền không và điểm khác biệt với các loại án khác là tòa án cấp sơ thẩm phải xem họ đã làm đúng thủ tục "tiền tố tụng" chưa (tức là khiếu nại cơ quan hành chính ra quyết định, hành vi hành chính lần đầu theo luật khiếu nại tố cáo). Sau đó có đủ điều kiện mới thụ lý vụ án hành chính.
Việc thu thập chứng cứ, tài liệu cho bên kiện thường là khó khăn, vì bên bị là cơ quan Nhà nước.
Quyết định của tòa hành chính: xác minh tính hợp pháp hoặc bất hợp pháp (tòan bộ hoặc từng phần) của quyết định, hành vi hành chính.
Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân phải nắm được các quyết định của pháp luật về các lĩnh vực quản lý hành chính.
Việc thi hành phán quyết của tòa hành chính cũng rất đặc trưng, vì người phải thi hành án có thể là cơ quan nhà nước, nếu họ không tự nguyện thi hành thì sao? Chế tài với họ - cán bộ, cơ quan thế nào?
3. Mô hình và sự ra đời của tòa hành chính ở nước ta – những vấn đề đặt ra

Từ tháng 5/1993 Thủ tướng giao cho Thanh tra Nhà nước phối hợp với Bộ Tư pháp, Ban Tổ chức Cán bộ Chính phủ, Tòa án Nhân dân tối cao nghiên cứu, soạn thảo dự án pháp luật về tài phán hành chính. Thực tế ở nước ta việc xét xử một vài tranh chấp hành chính bởi tòa án nhân dân (theo trình tự tư pháp) đã xuất hiện từ năm 1957 (như đã nêu ở mục 2). Đến tháng 3/1995 dự án hòan thành và chính phủ đã trình Quốc hộ dự án luật tổ chức tòa án hành chính với 2 phương án:

Tòa hành chính đặt trong Tòa án Nhân dân.
Độc lập, trong chính phủ, do Thủ tướng điều hành.
Quốc hội đã quyết định chọn phương án 1 vì chứa đựng nhiều yếu tố hợp lý hơn cả, đảm bảo gọn nhẹ bộ máy, xây dựng pháp luật, hoạt động được ngay, giải quyết khách quan vì đứng ngòai cơ quan hành chính, xét xử công khai, thủ tục chặt chẽ…,

Như vậy, ở Việt Nam đã có cơ quan tài phán hành chính, đó là tòa án hành chính, xét xử theo trình tự tư pháp các khiếu kiện hành chính. Bước đột phá để đảm bảo công lý hành chính. Tuy nhiên, hiện nay có ý kiến cho rằng ta cần có một cơ quan tài phán hành chính độc lập, trực thuộc chính phủ, giải quyết khiếu kiện hành chính chuyên trách, do Thủ tướng đứng đầu. Nếu cơ quan này giải quyết không xong, thì mới kiện ra tòa án hành chính. Đây là vấn đề không mới và có nhiều ý kiến rất khác nhau.

Tuy nhiên, điều quan trọng là đánh giá hiệu quả đảm bảo công lý hành chính của Tòa án hành chính sau 10 hoạt động, để xem thiết chế này có cần thiết không? Có cần thêm cơ quan tài phán nào nữa không? Hay mô hình tổ chức tòa án này như thế nào? Cơ quan tài phán hành chính trực thuộc chính phủ có làm tốt hơn việc giải quyết khiếu nại ở cơ quan hành chính không? Nó hoạt động ra sao? Nó có gánh bớt việc cho Tòa Hành chính không? Tuy nhiên, phải khẳng định rằng nó không thể thay thế Tòa Hành chính. Vậy thì phải tiếp tục kiện toàn Tòa hành chính ra sao? …

4. Khái niệm “tài phán hành chính"

Có ý kiến cho rằng tài phán hành chính là khái niệm thiếu xác định rõ ràng, vừa chỉ hoạt động tư pháp, vừa chỉ hoạt động hành pháp. Còn tư pháp hành chính là khái niệm khoa học vừa chỉ ra tương quan giữa quan hệ tư pháp và hành pháp vừa phân biệt được xét xử việc hành chính với các loại việc dân sự, hình sự… và nêu lên được bản chất tư pháp của việc giải quyết tranh chấp hành chính (Nguyễn Cửu Việt - Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam – Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia - 1997).

Tài phán hành chính là một thể chế kiểm soát quyền lực Nhà nước chủ yếu kiểm soát hoạt động của hệ thống cơ quan hành chính. Nó khác với tài phán tư pháp vì khiếu kiện các hành vi công vụ - không giống khiếu kiện dân sự… là cơ chế đảm bảo công dân tranh luận với Nhà nước công khai, cơ chế ấy kiểm soát tính hợp pháp của quyết định, hành vi hành chính. Đó là Tòa án hành chính. Các khái niệm này hiểu không thống nhất, nên đến nay có ý kiến cho rằng nước ta cần có thêm cơ quan tài phán hành chính, như vậy có hai cơ quan tài phán hành chính liệu có cần thiết không? Liệu có kéo dài thời gian khiếu kiện của người dân?...

II. PHÁP LUẬT THỰC ĐỊNH VỀ TÒA HÀNH CHÍNH

1. Mô hình tổ chức cơ quan xét xử vụ án hành chính

Theo Luật tổ chức tòa án sửa đổi ban hành ngày 4/5/1996 tòa hành chính thuộc tòa án nhân dân đến cấp tỉnh , ở cấp huyện chỉ có thẩm phán xét xử án hành chính.

Như vậy, ở cấp tỉnh thì thẩm phán tòa hành chính chuyên xử các vụ án hành chính; còn ở tòa án cấp huyện, thẩm phán xét xử cả án hành chính, dân sự, hình sự…

2. Thẩm quyền xét xử tranh chấp hành chính của tòa án

Từ khi thành lập Tòa Hành chính đến nay đã 3 lần bổ sung thẩm quyền cho Tòa Hành chính (Pháp lệnh thủ tục Giải quyết các vụ án hành chính). Theo Điều 11 Pháp lệnh thủ tục Giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 thì Toà án Nhân dân có thẩm quyền giải quyết 7 loại việc.

Theo Điều 11 Pháp lệnh thủ tục Giải quyết các vụ án hành chính năm 1998 thì cơ bản cũng như Pháp lệnh 1996 nhưng tách thành 9 nhóm việc.

Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 2006 đã có bổ sung rất nhiều nhóm việc mở rộng thẩm quyền xét xử của Toà hành chính ,tất cả là 22 nhóm việc.

3. Về áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời

Đây là biện pháp bảo vệ bằng chứng và ngăn chặn những hậu quả khó lường của các quyết định, hành vi hành chính vi phạm. Tuy nhiên đến Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 2006 việc áp dụng biện pháp này mới được bổ sung đương sự có thể yêu cầu tòa án áp dụng cả trước khi thụ lý vụ án hành chính (có quyền nộp đơn yêu cầu áp dụng biện pháp khẩn cấp cùng với đơn khởi kiện vụ án hành chính - Điều 33) để kịp thời ngăn chặn (trong khi thủ tục tố tụng dân sự biện pháp này đã được quy định áp dụng cả từ trước khi tòa án thụ lý). Như vậy một biện pháp bảo đảm công lý hành chính đã được cải thiện.

4. Về thủ tục khởi kiện các vụ án hành chính và một số quy định khác

Được bổ sung theo hướng ngày càng mở rộng quyền khởi kiện vụ án hành chính.

Pháp lệnh năm 1996 thì chỉ quy định chung chung: "Trước khi khởi kiện để yêu cầu tòa án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp… phải khiếu nại với cơ quan nhà nước, người đã ra quyết định hành chính…" (Điều 2).

Pháp lệnh năm 1998 thì quy định cụ thể hơn quyền khởi kiện vụ án hành chính khi đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu… nhưng hết thời hạn giải quyết theo quy định tại Điều 36 của Luật khiếu nại tố cáo mà khiếu nại không được giải quyết và cũng không tiếp tục khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo hoặc không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu lại lần đầu (Điều 2).

Tức là nếu cơ quan hành chính bị khiếu nại không giải quyết, quá thời hạn thì người khiếu nại có quyền kiện ra tòa.

Pháp lệnh 2006: pháp lệnh này có những sửa đổi, bổ sung đáng kể: bổ sung để phù hợp Luật khiếu nại, tố cáo năm 2005, trường hợp khiếu nại lần hai, hết hạn mà không giải quyết, hoặc đã giải quyết mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính.

Pháp lệnh này quy định cụ thể hơn về các điều kiện khởi kiện với các loại khiếu kiện cụ thể thuộc thẩm quyền giải quyết của tòa án theo Điều 11.

Pháp lệnh này còn bổ sung quyền khiếu nại của đương sự và quyền kiến nghị của Viện kiểm sát với quyết định chuyển hồ sơ vụ án của tòa án…

Thời hiệu khởi kiện cũng được quy định cụ thể với từng nhóm, lĩnh vực
Hiện nay có nhiều ‎ kiến khác nhau về việc có cần thiết quy định bắt buộc trình tự khiếu nại theo thủ tục hành chính trước khi kiện ra Tòa án ? Vì hiện nay quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định rất phức tạp (Điều 2) và có xu hướng không tạo thuận lợi cho cơ quan nhà nước, gây khó khăn cho công dân. Điều này xuất phát từ đặc điểm nền hành chính của ta. Tuy nhiên, cần cân nhắc lợi – hại, giai đoạn “tiền tố tụng” cũng có thể làm chậm quá trình giải quyết tranh chấp hành chính.

Thời gian kháng nghị từ 6 tháng (Pháp lệnh 1998) lên 1 năm (Pháp lệnh 2006) kéo dài hơn trước.
Sự có mặt của kiểm sát viên tại phiên tòa là bắt buộc.
Xem lại Điều 8 Pháp lệnh về quyền yêu cầu của Thủ tướng: vi phạp nguyên tắc độc lập xét xử của Thẩm phán.
III. THỰC TIỄN HOẠT ĐỘNG CỦA TÒA HÀNH CHÍNH

Đánh giá chung:

- Sau khi hình thành tòa án hành chính, đơn khiếu kiện vụ án hành chính ngày một tăng dần .Luật khiếu nại tố cáo sửa đổi năm 2005 và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính sửa đổi năm 2006, thì tình hình đơn khiếu kiện vụ án hành chính lại có chiều hướng giảm

- Chất lượng án hành chính còn thấp, cải, sửa, hủy nhiều…

- Số lượng vụ án hành chính không nhiều so với số lượng đơn khiếu nại về hành chính ngày càng tăng. Do người dân chưa biết nhiều về tòa hành chính, do pháp luật chưa rõ…

- Tòa án các cấp đã nỗ lực giải quyết các vụ án hành chính từ 70 đến 89%, tuy nhiên còn nhiều thiếu xót, do hạn chế cập nhật văn bản pháp luật, do không chuyên sâu, do bị áp lực từ nhiều phía, đặc biệt là do sự lệ thuộc của tòa án vào chính quyền địa phương.

1. Trong quá trình xét xử, thẩm phán có nhiều sai sót

Tình trạng cải sửa hủy án là đáng kể. Do sự phức tạp của vụ án; do thẩm phán, cán bộ không nắm rõ thủ tục giải quyết, không nắm các văn bản hành chính liên quan; không chuyên sâu (đặc biệt là ở cấp huyện) chưa được bồi dưỡng kỹ năng xét xử án hành chính.

Thẩm phán không yên tâm, thường lo ngại khi được phân công xét xử án hành chính, không làm hết trách nhiệm nên sai sót nhiều trong khâu thụ lý, kĩ năng xét xử, không nắm được đặc trưng việc xét xử án hành chính, có vụ xử sai, dẫn đến kéo dài khiếu kiện.

2. Trình độ người đi kiện và người bị kiện hạn chế

Không nắm được quy định thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, cũng như quy định liên quan, nên bức xúc, khiếu nại kéo dài.

Người bị kiện thường là cán bộ có chức quyền thì tỏ thái độ coi thường tòa án và người bị kiện. Không hợp tác tốt với tòa án. Tìm cách tác động, chạy chọt, đe dọa…

3. Thẩm phán bị sức ép nhiều mặt.

- Sức ép về tâm lý: do thái độ căng thẳng của đương sự

- Sức ép về việc bổ nhiệm, sợ bị cải, sửa, hủy án, sợ trù dập từ lãnh đạo tòa án, chính quyền địa phương, nên kéo dài, ngại thụ lý vụ án.

- Sức ép do không được đào tạo, do được điều chuyển từ các tòa án khác sang, không ổn định….

4. Người đi kiện bị đối xử bất bình đẳng

Thẩm phán và cán bộ tòa án không hướng dẫn họ về thủ tục; luật pháp quy định khó hiểu đối với người khởi kiện. Thời hạn, thời hiệu chưa tạo điều kiện cho người đi kiện.

Người dân thiếu tin tưởng, thiếu thông tin vào việc xét xử án hành chính của tòa án.

5. Việc thi hành án hành chính

- Chưa rõ, chưa có hiệu lực cao, kéo dài, do người phải thi hành án không tự nguyện thi hành, chưa có tổng kết rút kinh nghiệm hàng năm.

- Chưa có cơ chế bảo đảm thi hành án.

6. Sự phối hợp của Tòa án - luật sư - kiểm sát - ủy ban

Việc giải quyết án hành chính kéo dài do công tác thu thập chứng cứ khó khăn, sự né tránh, đùn đẩy, “im lặng”…

7. Hội thẩm nhân dân có thể nói là rất hạn chế

8. Tính độc lập của thẩm phán bị chi phối bởi nhiều quan hệ

- Với lãnh đạo trực tiếp

- Với cấp ủy

- Với đường lối xét xử của Hội đồng thẩm phán

- Với các cơ quan khác

- Với cơ quan bổ trợ tư pháp: giám định, luật sư, công chứng

9. Thẩm phán thiếu và không chuyên

Mặc dù thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính tăng dần (từ 9 đến 11 và 22 lĩnh vực) nhưng số lượng thẩm phán, cũng như cơ cấu tổ chức các tòa Hành chính vẫn không thay đổi; tùy từng tỉnh, tòa Hành chính thường có 1 – 3 Thẩm phán Hành chính.

- Một số tỉnh chưa thành lập tòa hành chính

- Tòa hành chính tòa án tối cao có thẩm quyền chuyên trách xét xử án hành chính

- Tòa phúc thẩm tòa án tối cao không có thẩm phán chuyên trách

- Một số tòa có thẩm phán chưa có bằng đại học luật, mà phải vừa làm vừa học tại chức (trả nợ bằng).

- Các tòa án cấp huyện, thẩm phán Hành chính kiêm nhiệm, cấp tỉnh cũng vậy.

10. Vai trò của báo chí với hoạt động xét xử án hành chính

Đã tích cực trong việc đưa tin bài về việc xét xử án hành chính và tuyên truyền pháp luật về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính nhưng hình thức chưa hiệu quả. Nhận thức của công dân, tổ chức và các cơ quan Hành chính về khiếu kiện hành chính còn rất hạn chế, do đó khiếu kiện không đúng thời hiệu và thẩm quyền, nên bị mất quyền khiếu kiện.

IV. CÁC GIẢI PHÁP XỬ LÝ CÁC NGUYÊN NHÂN:

1. Pháp luật quy định về hành chính cần rõ ràng, minh bạch

- Quy định rõ thẩm quyền của người có quyền ra quyết định hành chính, hành vi hành chính.

- Các quy định phải thống nhất: Luật Đất đai, Luật Khiếu nại - Tố cáo, các quy định khác liên quan như khiếu nại quyền sở hữu trí tuệ, cạnh tranh, pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính và các quy định có liên quan đến các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia, để hòan thiện pháp luật.

- Riêng thủ tục xét xử án hành chính cần rõ, dễ hiểu, đơn giản hơn, các thời hạn, thời hiệu cần tạo thuận lợi cho các bên, đặc biệt là người đi kiện (rút ngắn).

- Việc hướng dẫn, giải thích pháp luật phải kịp thời

- Các phương tiện thông tin đại chúng cần chuyển tải thông tin, quy định liên quan đến xét xử án hành chính.

- Cần xem xét lại giai đoạn "tiền tố tụng" đã hợp lý chưa ?

- Điều quan trọng nhất là phải bồi dưỡng năng lực tiếp nhận, xét xử án hành chính cho đội ngũ cán bộ, thẩm phán tòa hành chính

- Nhà nước cần quan tâm, quy định rõ hơn về thi hành án hành chính, có tổng kết hàng năm và có quy phạm chế tài ràng buộc trách nhiệm rõ hơn.

- Nhà nước cần xác định mô hình tòa hành chính cũng như các tòa khác để bảo đảm sự độc lập của tòa án và thẩm phán. Đặc biệt giải quyết mối quan hệ giữa Tòa án và chính quyền sở tại, cơ chế bổ nhiệm thẩm phán.

Đã đến lúc ở địa phương thành lập các tòa án khu vực, vùng.

- Cần có các quy định cụ thể về sự phối hợp của các cơ quan xét xử với các cơ quan liên quan trong luật tố tụng hành chính (nâng pháp lệnh thành luật).

- Có quy định rõ các mối quan hệ trong tòa án: tòa án cấp trên - dưới; cấp ủy - tòa án; tòa án - hội thẩm; thủ trưởng - thẩm phán… để thẩm phán độc lập trong xét xử.

- Hội thẩm nhân dân cần được bồi dưỡng kiến thức nhất định về quản lý hành chính và xét xử án hành chính.

- Cần xác định rõ tính đặc trưng của tòa hành chính để đầu tư vào con người và cơ sở vật chất, thể hiện bộ mặt của công lý hành chính.

- Cần công bố các bản án hành chính

- Mở rộng thẩm quyền của tòa án hành chính để tiến tới mọi quyết định, hành vi hành chính vi phạm đều được giải quyết bằng con đường tư pháp.

- Hiện nay có ý kiến cho rằng cần xây dựng cơ quan tài phán hành chính độc lập thuộc chính phủ để giải quyết tranh chấp hành chính, sau đó mới chuyển sang tòa hành chính. Chúng tôi cho rằng ý kiến này không phù hợp với nước ta, bởi như vậy sẽ làm việc giải quyết tranh chấp hành chính kéo dài hơn, bộ máy cồng kềnh hơn, hơn nữa địa vị pháp lý của cơ quan tài phán này không rõ.

Hiện nay tòa hành chính ở nước ta đã hoạt động được hơn 10 năm, mặc dù còn có nhiều hạn chế song cơ quan tài phán này đang ngày càng phát huy hiệu quả, nếu được Nhà nước đầu tư nhiều hơn, chắc chắn nó sẽ là niềm tin của người dân. Không lẽ chúng ta lại đẻ ra hai cơ quan tài phán hành chính.

Hiệu lực của phán quyết của cơ quan tài phán của Chính phủ ra sao? Chế tài nếu không tự nguyện thi hành thế nào? Vì quan hệ giữa cơ quan tài phán này với cơ quan hành chính không phải là quan hệ trên dưới.

Người đứng đầu cơ quan tài phán này là thủ tướng. Trong khi việc quản lý điều hành chính phủ đã quá bận rộn, thủ tướng tham gia cơ quan tài phán nữa thì chắc chắn không thể làm tốt được.

Việc xây dựng cơ quan tài phán này phải được đặt đồng bộ với tòa hành chính.

Với khối lượng nhân lực, vật lực để lập cơ quan tài phán này, nếu trang bị cho tòa hành chính, hiệu quả sẽ cao hơn nhiều.