Vấn đề xác định người bị kiện trong vụ án hành chính
15:1' 21/8/2009


Theo qui định tại khoản 6 Điều 4 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (PLTTGQCVAHC) thì người bị kiện là cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức có quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc bị khiếu kiện. Thực tế hiện nay việc xác định cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyết định hành chính, hành vi hành chính là người bị kiện có nhiều ý kiến khác nhau. Hơn nữa trong một vụ án hành chính cụ thể việc xác định một cách chính xác người bị kiện là cá nhân hay cơ quan, tổ chức  không phải là điều dễ dàng. Người bị kiện là cá nhân hay tập thể không chỉ có ý nghĩa đảm bảo pháp chế mà còn có ý nghĩa rất lớn đối với việc thi hành bản án hành chính cũng như việc đề cao trách nhiệm của cá nhân trong hoạt động công vụ. Điều này góp phần xoá bỏ tư tưởng đùn đẩy trách nhiệm cho tập thể, cũng như việc phân chia trách nhiệm theo nguyên tắc bình quân chủ nghĩa. Vì vậy việc nghiên cứu nguyên tắc xác định người bị kiện trong vụ án hành chính không chỉ có ý nghĩa về lý luận mà còn trong thực tiễn xét xử. Trong phạm vi bài viết này chúng tôi sẽ bàn đến nguyên tắc xác định người bị kiện trong vụ án hành chính trên cơ sở một số  vụ việc cụ thể.

Về nguyên tắc, việc xác định người bị kiện trong vụ án hành chính cần phải căn cứ vào định nghĩa quyết định hành chính, hành vi hành chính và định nghĩa người bị kiện tại PLTTGQCVAHC tức là căn cứ vào khoản 1,2 Điều 4 và khoản 6 điều 4 PLTTGQCVAHC. Nếu theo tinh thần khoản 1,2 Điều 4 PLTTGQCVAHC thì quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu kiện là quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Vì vậy người bị kiện là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Và theo tinh thần khoản 6 Điều 4 PLTTGQCVAHC thì người bị kiện là người có quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc bị kiện. Tuy nhiên, có nhiều cách hiểu khác nhau về người có  quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị kiện. Vì vậy trước ngày 18/4/2003 việc xác định người bị kiện ở vụ án hành chính trong trường hợp nào là cá nhân, trường hợp nào là cơ quan, tổ chức là một vấn đề vướng mắc vì PLTTGQCVAHC không qui định cụ thể về vấn đề này.  Có nhiều ý kiến khác nhau của các nhà khoa học xung quanh vấn đề  xác định người bị kiện trong vụ án hành chính. Nhìn chung các nhà khoa học pháp lý đều có chung quan điểm là căn cứ vào đối tượng khởi kiện để xác định người bị kiện. Song ngay cả khi dựa vào đối tượng khởi kiện để xác định người bị kiện thì việc xác định người bị kiện cũng không đồng nhất. Chẳng hạn trong vụ án hành chính có đối tượng khởi kiện là quyết định hành chính thì người bị kiện theo qui định của PLTTGQCVAHC là người có quyết định hành chính. Người có quyết định hành chính bị kiện được hiểu ở ba tư cách: Người có thẩm quyền theo qui định của pháp luật ban hành quyết định hành chính; Người trực tiếp ban hành quyết định hành chính (còn được hiểu là người trực tiếp ký quyết định hành chính); người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu theo qui định của luật khiếu nại, tố cáo khi quyết định hành chính đó bị khiếu nại. Với ba cách hiểu này đã khiến cho việc xác định tư cách thành phần tham gia tố tụng đặc biệt là người bị kiện, gặp nhiều khó khăn, thực tế có trường hợp người trực tiếp ban hành quyết định hành chính bị kiện đồng thời là người có thẩm quyền theo qui định của pháp luật ban hành quyết định hành chính đó và cũng đồng thời là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu theo qui định của luật khiếu nại, tố cáo. Song, cũng có trường hợp người có thẩm quyền  ban hành quyết định hành chính không đồng thời là người trực tiếp ký ban hành quyết định hành chính và cũng không đồng thời là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu theo qui định của Luật khiếu nại, tố cáo. Do vậy, việc xác định người bị kiện ở các vụ án hành chính cụ thể không thống nhất với nhau.

Trong những vụ án hành chính có đối tượng khởi kiện là hành vi hành chính thì người bị kiện theo qui định của PLTTGQCVAHC là người có hành vi hành chính. Người có hành vi hành chính bị kiện cũng được hiểu ở ba tư cách: Người có thẩm quyền chỉ đạo thực hiện hành vi hành chính; người trực tiếp thực hiện hành vi hành chính hoặc là người có thẩm quyết giải quyết khiếu nại lần đầu theo trong trường hợp hành vi hành chính đó bị khiếu nại. Đương nhiên việc xác định tư cách  người bị kiện cũng không đồng nhất, mà sự không đồng nhất này sẽ ảnh hưởng rất lớn đến kết quả của hoạt động áp dụng pháp luật.

Chính vì vậy, Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao số 03/2003/NQ- HĐTP ngaỳ 18-4-2003 hướng dẫn thi hành một số qui định của PLTTGQCVAHC ( sau đây gọi chung là NQ 03) tại mục 5 đã qui định về việc xác định người bị kiện trong vụ án hành chính. Hướng dẫn này đã giải quyết về cơ bản vướng mắc trước đây về cách xác định người bị kiện. Tuy nhiên, bàn về người bị kiện hiện nay cũng có nhiều ý kiến khác nhau. Theo mục 5 NQ 03 thì việc xác định người bị kiện trong vụ án hành chính được dựa trên nguyên tắc: Là người có thẩm quyền giải quyết vụ việc đó theo qui định của pháp luật hiện hành. Như vậy, ngưòi bị kiện trong vụ án hành chính có đối tượng khởi kiện là quyết định hành chính là người có thẩm quyền  ban hành quyết định hành chính chứ không phải là người trực tiếp kí ban hành quyết định hành chính hay người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu. Người bị kiện trong vụ án hành chính có đối tượng khởi kiện là hành vi hành chính là người có thẩm quyền thực hiện hành vi hành chính bị kiện. Người có thẩm quyền theo qui định của pháp luật ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính bị kiện là người có chức danh, chức vụ cụ thể và theo qui định của pháp luật thì chỉ những người có chức danh, chức vụ cụ thể đó mới có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính. Theo nguyên tắc này việc xác định người bị kiện là cá nhân hay cơ quan, tổ chức đã có những thuận lợi nhất định. Nhưng thực tế, trong nhiều vụ án hành chính mà ngay cả khi vận dụng nguyên tắc nói trên cũng khó có thể xác định thống nhất người bị kiện. Chúng tôi có thể nêu một số trường hợp sau đây:

Trường hợp thứ nhất: Trong một vụ án hành chính, mà đối tượng khởi kiện là quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt hành chính. Cá nhân, tổ chức  khởi kiện vì cho rằng quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt trong trường hợp này đã gây ra thiệt hại cho họ. Như vậy người bị kiện trong vụ việc này là người có thẩm quyền ban hành quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt hành chính hay là người trực tiếp triển khai thi hành quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt hành chính. Quan điểm giải quyết ở trường hợp này là: Cần căn cứ vào yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện để xác định người bị kiện. Nếu đương sự chỉ khởi kiện hành vi tổ chức cưỡng chế thì người bị kiện là  người trực tiếp  thực hiện hành vi cưỡng chế; Nếu đương sự khởi kiện quyết định cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt hành chính thì người bị kiện là người có thẩm quyền ban hành quyết định cưỡng chế đó. Trong trường hợp đương sự khởi kiện cả hai: quyết định cưỡng chế và hành vi cưỡng chế thì người bị kiện vừa là người có thẩm quyền ban hành quyết định cưỡng chế, vừa là người trực tiếp  thực hiện hành vi cưỡng chế. Chúng tôi không đồng ý với quan điểm trên. Bởi lẽ trong vụ việc này, những người trực tiếp cưỡng chế chỉ là những người được phân công thực hiện nhiệm vụ cưỡng chế nhất thời và họ thực hiện hành vi cưỡng chế trên cơ sở có sự chỉ đạo của người có thẩm quyền ban hành ra quyết định cưỡng chế hoặc người có thẩm quyền tổ chức cưỡng chế. Do vậy không thể coi những người trực tiếp thực hiện hành vi cưỡng chế là người có thẩm quyền thực hiện hành vi cưỡng chế theo qui định của pháp luật. Mặt khác, ngay cả khi đương sự khởi kiện hành vi cưỡng chế thì mấu chốt của vấn đề này xuất phát từ việc họ cho rằng quyết định cưỡng chế là trái pháp luật và xâm phạm đến quyền, lợi ích của họ. Và chỉ đến khi lực lượng cưỡng chế do người có thẩm quyền phân công đến cưỡng chế thì họ mới khiếu nại và khởi kiện. Bởi vậy người bị kiện trong vụ việc này phải là người có thẩm quyền ban hành quyết định cưỡng chế  mà không phụ thuộc vào đương sự khởi kiện quyết định hành chính hay hành vi hành chính.

Trường hợp thứ hai: Đương sự khởi kiện quyết định xử phạt hành chính của chiến sĩ cảnh sát giao thông đang thi hành công vụ vì cho rằng quyết định này đã vi phạm thẩm quyền áp dụng mức phạt tiền. Theo qui định của Pháp lệnh xử lí vi phạm hành chính 2002, chiến sĩ cảnh sát giao thông đang thi hành công vụ có thẩm quyền phạt đến 100.000 đồng đối với một hành vi và chỉ có thẩm quyền đối với những hành vi vi phạm hành chính có mức phạt tối đa là 100.000 đồng. Trong trường hợp này chiến sĩ cảnh sát giao thông đã ra quyết định xử phạt đối với công dân có hành vi vi phạm hành chính mà theo qui định của pháp luật hành vi vi phạm này có mức phạt tối đa là 120.000 đồng. Như vậy đội trưởng đội cảnh sát giao thông là người có thẩm quyền xử phạt đối với hành vi này. Trên thực tế những vụ việc này đều được chiến sĩ cảnh sát giao thông giải quyết và vì vậy đương sự đã khiếu kiện. Vậy người bị kiện trong vụ việc này là chiến sĩ cảnh sát giao thông hay đội trưởng đội cảnh sát giao thông? Nếu theo nguyên tắc tại mục 5 NQ 03 thì người bị kiện trong vụ án này chỉ có thể là đội trưởng đội cảnh sát giao thông. Điều này được hiểu là đội trưởng đội cảnh sát giao thông sẽ tham gia tố tụng hành chính với tư cách là người bị kiện mặc dù chủ thể này trên thực tế không ban hành quyết định xử phạt hành chính trái pháp luật đó. Nhiều quan điểm cho rằng người bị kiện trong trường hợp này là chiến sĩ cảnh sát giao thông- người trực tiếp ban hành quyết định xử phạt hành chính. Tuy nhiên việc xác định như vậy sẽ trái với nguyên tắc tại mục 5 NQ 03. Quan điểm của chúng tôi cho rằng không thể căn cứ vào mục 5 NQ 03 để xác định người bị kiện là đội trưởng đội cảnh sát giao thông. Bởi trong trường hợp này việc ban hành quyết xử phạt hành chính trái thẩm quyền về loại việc của chiến sĩ cảnh sát giao thông đang thi hành công vụ thuộc trách nhiệm của bản thân chiến sĩ cảnh sát đó, chứ không thể là trách nhiệm của đội trưởng đội cảnh sát giao thông. Vì vậy người bị kiện là chiến sĩ cảnh sát giao thông – người trực tiếp ban hành quyết định xử phạt hành chính.

Trường hợp thứ ba: Vụ án hành chính có đối tượng khởi kiện là quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lí nhà nước về đất đai, thì người bị kiện là UBND hay chủ tịch UBND. Nếu căn cứ vào nguyên tắc tại mục 5 NQ 03 sẽ có hai quan điểm:

Quan điểm thứ nhất cho rằng: theo Luật đất đai 2003 “UBND các cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai và quản lí nhà nước về đất đai tại địa phương theo qui định của luật này” (khoản 4 điều 7 luật đất đai 2003). Vì vậy nếu đối tượng khởi kiện là quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai thì người bị kiện phải là UBND.

Tuy nhiên những người theo quan điểm thứ hai lại cho rằng: Luật đất đai 2003 qui định UBND thực hiện quản lý nhà nước về đất đai là qui định chung. Khi phân định nhiệm vụ cụ thể của UBND và chủ tịch UBND phải căn cứ vào luật tổ chức HĐND và UBND 2003 thì quyền hạn ban hành quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai không thuộc thẩm quyền của tập thể UBND; Có nghĩa là không thuộc vấn đề mà UBND phải thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số. Như vậy quyền hạn ban hành quyết định hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai thuộc quyền hạn của UBND nhưng vì đây không phải là vấn đề cần phải thảo luận tập thể, do vậy chủ tịch UBND được quyết định những vấn đề thuộc quyền hạn của UBND nhưng không phải thảo luận tập thể (điểm b khoản 1 điều 127 luật tổ chức HĐND và UBND 2003). Do đó khi quản lý đất đai việc ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai là việc thuộc thẩm quyền của chủ tịch UBND nên người bị kiện chỉ là chủ tịch UBND.

Chúng tôi cho rằng nếu căn cứ  mục 5 NQ 03 thì người bị kiện trong vụ án hành chính có đối tượng khởi kiện là quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai được xác định là UBND hay chủ tịch UBND đều phù hợp. Bởi Luật đất đai và Luật tổ chức HĐND và UBND đều là văn bản qui phạm do QH ban hành. Vì vậy trong trường hợp này nên chăng xác định người bị kiện theo luật đất đai (luật chuyên ngành) và dưới góc độ lí luận. Như vậy nếu đối tượng khởi kiện là quyết định hành chính trong lĩnh vực đất đai thì người bị kiện là UBND. Trong trường hợp đối tượng khởi kiện là hành vi hành chính thì người bị kiện sẽ là cá nhân có thẩm quyền thực hiện hành vi hành chính đó (chủ tịch UBND), bởi hành vi hành chính phải là hành vi của cá nhân chứ không thể là của tập thể. Điều này cũng cho thấy nguyên tắc xác định người bị kiện theo NQ 03 chưa thực sự triệt để và khi áp dụng đã nảy sinh nhiều quan điểm khác nhau ở một vụ án hành chính cụ thể.

Trường hợp thứ tư : Vụ án hành chính có đối tượng khởi kiện là quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực thuế thì người bị kiện là cơ quan thuế hay thủ trưởng cơ quan thuế. Nhiều quan điểm cho rằng cần phải xác định người bị kiện trong trường hợp này là cơ quan thuế theo nguyên tắc xác định thẩm quyền qui định tại NQ 03.

Chúng tôi cho rằng việc xác định người bị kiện trong vụ án hành chính có đối tượng khởi kiện là các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực thuế đều là cơ quan thuế là không phù hợp. Vì theo qui định tại các luật thuế cũng như các văn bản pháp luật có liên quan thẩm quyền ban hành các quyết định hành chính trong lĩnh vực thuế thuộc thẩm quyền của thủ trưởng người đứng đầu cơ quan thuế. Do đó, nếu đối tượng khởi kiện là quyết định hành chính trong lĩnh vực thuế thì người bị kiện là cá nhân người đứng đầu cơ quan thuế chứ không thể là cơ quan thuế như quan điểm nêu trên.

Từ những điểm đã phân tích trên đây, chúng tôi kiến nghị khi sửa đổi PLTTGQCVAHC các nhà làm luật bên cạnh sửa đổi những vấn đề khác cần có qui định cụ thể hơn về tư cách người bị kiện theo hướng là người trực tiếp ban hành quyết định hành chính hoặc người tổ chức thực hiện hành vi hành chính góp phần bảo đảm sự thống nhất trong áp dụng pháp luật hiện nay .Cụ thể nên sửa lại khoản 6 Điều 4 PLTTGQCVAHC đã sửa đổi bổ sung, có hiệu lực từ ngày 1- 6-2006 như sau: “ Người bị kiện là cá nhân, cơ quan, tổ chức trực tiếp ban hành quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc và trực tiếp tổ chức thực hiện hành vi hành chính bị khiếu kiện ”. Và khoản 1 Điều 4 PLTTGQCVAHC đã sửa đổi, bổ sung, có hiệu lực ngày 1- 6-2006 nên sửa lại là: “ Quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc cá nhân trong cơ quan nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước”.

Như vậy nguyên tắc xác định người bị kiện trong vụ án hành chính là người trực tiếp ký ban hành quyết định hành chính; Người trực tiếp tổ chức thực hiện hành vi hành chính trên cơ sở khoản 1,6 Điều 4 PLTTGQCVAHC.

Tác giả: Thạc sĩ Nguyễn Thị Thuỷ
Nguồn: Tạp chí Nghề Luật số 4/2006

Các tin tiếp
Các tin trước
TIÊU ĐIỂM
Xem nhiều nhất